馬一德架，由社會主義民主制度所塑造。社會主義協(xié)商民主系統(tǒng)回應(yīng)了社會主義的規(guī)定性、黨的領(lǐng)導(dǎo)、新中國的民主傳統(tǒng)和法治中國建設(shè)的本土資源等核心命題，是法治中國建設(shè)的重要資源。在以人民主權(quán)為邏輯起點的“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的憲法體制中，協(xié)商民主發(fā)揮了功能耦合的作用。人民主權(quán)基于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商而獲得政治正當(dāng)性，從而將執(zhí)政黨的意志升華為國家意志；協(xié)商民主構(gòu)成國家決策的實質(zhì)過程，由此可建構(gòu)起“執(zhí)政黨一政協(xié)一人大”的內(nèi)在邏輯鏈條；人民政協(xié)的民主監(jiān)督則是政治協(xié)商的延續(xù)。由此，法治中國建設(shè)所依賴的體制框架得以清晰展現(xiàn)。

　　制度改革開放以來，以制度確認和鞏固改革成果，以實現(xiàn)良性持續(xù)發(fā)展，是一個重大的歷史性命題。十八屆三中全會決定全面深化改革，強調(diào)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正是對上述命題的時代回應(yīng)。

　　在此背景下，十八屆三中全會提出推進法治中國建設(shè)的具體構(gòu)想，十八屆四中全會研究全面推進依法治國若干重大問題。新中國法治建設(shè)的經(jīng)驗表明，法治建設(shè)不可能單兵突進，需在整體的體制框架下系統(tǒng)推進。全面推進依法治國是個系統(tǒng)工程，必須以建設(shè)中國特色社會主義法治體系為總抓手。而建設(shè)中國特色社會主義法治體系的基本問題，便是構(gòu)建體系的整體框架，這也是現(xiàn)代化國家治理體系的核心關(guān)切。

　　長期以來，法學(xué)界忽視了一個重要命題，即法治中國的體制框架實際上是由社會主義民主政治制度所塑造的。民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種。①現(xiàn)代化的國家治理體系必然是以民主為基本品格的。作為國家形式和國家形態(tài)的民主，塑造了國家權(quán)力的運行體制，由此構(gòu)成法治中國的體制框架。這是民主與法治關(guān)系的1個重要維度。根據(jù)十八屆三中全會決定，社會主義民主制度由人民代表大會制度、協(xié)商民主制度和基層民主制度構(gòu)成。依據(jù)憲法與法律關(guān)系的經(jīng)典理論，一個國家的法治體系中，比較根本的就是憲法所確立的憲法體制。在這一點上，現(xiàn)行憲法與十八屆三中全會決定意蘊相通，對社會主義民主政治制度的三大構(gòu)成均予以確認。但從憲法解釋和憲法實施的視角看，這一體制中三個制度之間的關(guān)系，尤其是人民代表大會制度與協(xié)商民主制度的關(guān)系，尚未明確厘清。

　　五四憲法以來，我國憲法體制一直以人民代表大會制度為核心；作為協(xié)商民主重要渠道的政治協(xié)商會議是一項基本政治制度，但其國家機構(gòu)色彩明顯褪去。十八屆三中全會決定對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。①這一重大改革措施表明，當(dāng)代憲法體制發(fā)展和法治中國建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視協(xié)商政治及其所塑造的協(xié)商體制。本文從協(xié)商體制的變遷脈絡(luò)展開，梳理社會主義改造后替代協(xié)商體制功能的反官僚主義政治運動和法制化構(gòu)造的歷程，展示社會主義協(xié)商民主對法治中國建設(shè)的體制規(guī)定和本土資源助力，并從作為協(xié)商民主場域和法治中國建設(shè)基礎(chǔ)的憲法體制角度，探討社會主義協(xié)商民主如何嵌入憲法體制，以此實現(xiàn)協(xié)商民主、憲法體制與法治中國建設(shè)的并進發(fā)展，探索法治中國建設(shè)的現(xiàn)實路徑。

　　一、新中國協(xié)商體制的演進與西方國家在多元抗衡中以妥協(xié)尋求共識的法治發(fā)展模式不同，中國政治發(fā)展呈現(xiàn)出相對較多的協(xié)商意蘊。由此所塑造的協(xié)商體制，構(gòu)成新中國法治一個重要的體制資源。如果說法治建設(shè)的“中國性”為根本，那么以政黨協(xié)商為內(nèi)涵的協(xié)商體制則構(gòu)成中國主體性的主要內(nèi)容。歷史的演進通常充滿慣性。制度經(jīng)濟學(xué)理論認為，制度變遷一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。②在此意義上，這種包含中國主體性的法治建設(shè)鋪設(shè)了法治發(fā)展的軌道，是中國法治的體制規(guī)定性，構(gòu)成當(dāng)代中國法治建設(shè)的“路徑依賴”。

　　（一）政黨協(xié)商建國與協(xié)商體制的形成新中國法治的生成以1954年憲法的制定為起點。從歷史進程看，從1952年末開始的地方人民代表大會選舉，直至1954年第一屆全國人民代表大會通過憲法草案，這段立法程序構(gòu)成憲法制定的主要過程。制定過程的民主性固然構(gòu)成憲法規(guī)范道格拉斯C.諾斯：經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷，陳郁、羅華平等譯，上海：三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社，1994年，第225頁。

　　正當(dāng)性的主要基礎(chǔ)之，同時，一個值得研究的問題是，在一個階級分化的政治共同體中，以憲法為根基的法治建設(shè)如何證明自己建立在民主共識之上。

　　從1948年開始，以起草共同綱領(lǐng)為框架，中國共產(chǎn)黨聯(lián)合各民主黨派進行協(xié)商，主張建構(gòu)以人民民主為核心的政治社會秩序。1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會議圍繞共同綱領(lǐng)（草案），對新中國的政治、法律、財政、經(jīng)濟、外交、國防、文化、教育及其他基本制度和根本政策進行討論和協(xié)商。1949年9月29日，人民政協(xié)通過共同綱領(lǐng)，各黨派比較終就新中國基本制度和根本政策，以及政治共同體的存在形態(tài)達成共識。①這共識主要包括三方面內(nèi)容：其，在新中國建立方式上，中國共產(chǎn)黨聯(lián)合各黨派、無黨派代表人物就國體和國家根本制度、方針、政策展開政治協(xié)商，構(gòu)成建國的主要形式。建國共識的這一內(nèi)容產(chǎn)生于1945年“國共談判”、1946年“舊政協(xié)”召開等系列政治實踐基礎(chǔ)之上，并在毛澤東的論聯(lián)合政府當(dāng)中得到完整表達。②其二，在國家基本制度方面，以人民民主專政為國體，確立不同于民國政府時期的國家基本制度和根本政策。這內(nèi)容在毛澤東的論人民民主專政等文章中得到闡述。③其三，中國共產(chǎn)黨、各民主黨派以及無黨派人士成為政治協(xié)商的重要主體，政黨之間的政治互動成為建立新中國的主要構(gòu)成。這一先有政黨、后建立新中國的政治事實，使得立足于政黨之間的政治協(xié)商機制構(gòu)成塑造政治共同體正當(dāng)性的主要基礎(chǔ)，也成為立憲以及法治體制建構(gòu)的重要前置環(huán)節(jié)。

　　上述共識是新的政治社會秩序的基礎(chǔ)。通過政治協(xié)商，以政黨為媒介，為建立新中國這一政治決斷提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。正是由于這個過程，五四憲法才具有制憲權(quán)意義上的正當(dāng)性，從而使以五四憲法為基礎(chǔ)的新中國法治建設(shè)具有了正當(dāng)性。

　?。ǘ﹨f(xié)商體制的社會主義轉(zhuǎn)型新中國成立后，伴隨政治體制與社會結(jié)構(gòu)變革所引發(fā)的社會階級格局的變遷，促使以政黨協(xié)商建國為內(nèi)容的新中國協(xié)商體制開始轉(zhuǎn)型。1950年，中央人民政府頒布土地改革法，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制；參見許崇德：中華人民共和國憲法史，福州：福建人民出版社，2003年，第24頁。

　　值得注意的是，雖然文本意義上的草案起草、討論與表決僅是“共同綱領(lǐng)”制定過程的一個部分，但以“五一宣言‘’、”解放區(qū)參觀“等一系列活動為途徑的政黨協(xié)商構(gòu)成凝聚政治共識的主要基礎(chǔ)。（參見姜玉齊：新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨對主要社會思潮的認識和態(tài)度的研究，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，2012年，第203頁）在論聯(lián)合政府中，毛澤東指出，抗戰(zhàn)之后國家建立的當(dāng)務(wù)之急是”廢止國民黨黨專政，成立個由國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟和無黨無派分子的代表人物聯(lián)合組成的臨時的中央政府“，這一表述構(gòu)成1949年政黨協(xié)商建國的重要基礎(chǔ)。（參見毛澤東1953年，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、工商業(yè)領(lǐng)域的社會主義改造開始推行；1956年，社會主義改造基本完成。土地改革和社會主義改造的完成使得中國社會的階級格局發(fā)生重大變動，地主階級、資產(chǎn)階級基本消失，工農(nóng)階級成為社會階級的主要構(gòu)成。①原有階級利益代表格局不再延續(xù)，舊有的以政黨協(xié)商為內(nèi)涵的新中國協(xié)商體制無法有效凝聚共識，從而無法適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和國家治理的需求。在新的階級格局之下，國家的政治協(xié)商應(yīng)具有何種功能，社會主義語境下的協(xié)商體制應(yīng)如何建構(gòu)，成為20世紀(jì)50年代國家政治的一個重要命題。

　　在政治實踐中，協(xié)商體制的社會主義轉(zhuǎn)型比較終以人民政協(xié)職能變遷這形式呈現(xiàn)出來。五四憲法制定后，人民代表大會制度確立，成為國家的根本政治制度，人民政協(xié)不再代行權(quán)力機關(guān)職能，于是有關(guān)人民政協(xié)的存廢及其職能變遷，成為亟需解決的問題。在這場討論當(dāng)中，參政議政、政治協(xié)商被確定為人民政協(xié)的主要功能，不同黨派之間就國家重大決策以及法律制定進行討論、協(xié)商，開始成為社會主義協(xié)商體制的主要內(nèi)容，政策協(xié)商、法律制定開始取代階級政治互動成為政治協(xié)商的主要內(nèi)在機制。②事實上，早在五四憲法制定過程中，這政治協(xié)商就已嶄露頭角，并構(gòu)成五四憲法制定的重要環(huán)節(jié)。③54年后，以政策協(xié)商為內(nèi)在機制的政治協(xié)商實踐在國家權(quán)力組織和運行中發(fā)揮重要作用，人民政協(xié)在國家政策形成過程中的功用成為民主集中制的個重要內(nèi)涵。在法律制定領(lǐng)域，黨內(nèi)協(xié)商、黨派間協(xié)商、社會討論成為除人民代表大會之外的重要立法過程。在政策制定領(lǐng)域，以座談會、界別聯(lián)組等會議形式為內(nèi)容的政治協(xié)商發(fā)揮了重要作用。應(yīng)該說，從1954年開始的政協(xié)體制轉(zhuǎn)型有效回應(yīng)了時代的變遷。不過，1957年后，受到“左傾”思潮影響，協(xié)商體制的運作空間被壓縮，人民政協(xié)未能充分履行其參政議政、民主監(jiān)督功能。這問題在“文革”期間發(fā)展到極致，一些地方的人民政協(xié)工作甚至處于停滯狀態(tài)。

　　為彌補協(xié)商體制原有的凝聚共識功能，在政治動員體制中，“反官僚主義”成為這一時期消除阻礙公民政治參與主要障礙、建構(gòu)人民對國家的政治認同的替代社會主義改造完成后，曾有幾個民主黨派要求自行解散，但由于協(xié)商傳統(tǒng)和革命經(jīng)驗，中共中央堅持保留民主黨派，并建立更廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，繼續(xù)協(xié)商合作。（參見于剛主編：中國各民主黨派，北京：中國文史出版社，1987年，第366?367頁）在憲法草案制定后，憲法起草委員會召開會議，邀集中共黨內(nèi)和各民主黨派人士討論。

　?。▍⒁娫S崇德：中華人民共和國憲法史，第159?236頁）參見丁俊萍、宋儉：當(dāng)代中國社會變遷與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的拓展，政治學(xué)研手段。①“官僚主義”的主要內(nèi)容為決策同群眾相脫離；在制定、實施政策過程中，未能及時聽取、吸收群眾意見；政策的內(nèi)容同群眾利益不相符合。②在政治運動中，以發(fā)動群眾作為打擊“官僚主義”的主要方式，③這一模式擁有極強的意識形態(tài)動員能力，構(gòu)成政治運動的重要基礎(chǔ)。然而，這種政治運動式的打擊官僚主義運動容易沖擊社會基本秩序，無法滿足現(xiàn)代社會個體對保障人身安全、財產(chǎn)利益的基本訴求，與法治建設(shè)的價值存在背離。建設(shè)法治中國，將國家治理體系與現(xiàn)代政治文明相聯(lián)結(jié)，一直是現(xiàn)代中國協(xié)商體制發(fā)展的內(nèi)在要求?！胺垂倭胖髁x”運動與協(xié)商體制這一內(nèi)在要求相沖突，是其無法維繼的重要原因。因而，改革開放后，國家開始了新的探索。

　?。ㄈ└母镩_放后協(xié)商體制的發(fā)展1978年以來，隨著改革開放政策的推進，出現(xiàn)了社會“階層化”現(xiàn)象。是經(jīng)濟構(gòu)成日趨多元，私營經(jīng)濟得到發(fā)展，并發(fā)揮重要作用。二是社會階層分化開始加劇。在經(jīng)濟構(gòu)成多元格局之下，社會不同階層、群體之間在利益分配、資源享有方面的差距逐漸擴大，社會上形成不同的利益群體。三是社會價值觀多樣化。在社會主義價值觀依舊保持領(lǐng)導(dǎo)地位的情況下，社會價值觀體系中出現(xiàn)了多樣化的局面。

　　面對社會階層分化和價值觀多元的社會現(xiàn)實，在法治領(lǐng)域的國家治理，國家采取了以法制化為核心的主要策略。1982年頒布的憲法，即是法制化框架的基石。法制化的方式有效緩和了階層分化格局下的社會沖突，在一定程度上耦合了原有協(xié)商體制的政治功能。這種法制化的方式多關(guān)注具體法律制度的建構(gòu)，形成中國特色的社會主義法律體系，解決當(dāng)時具有緊迫性的“無法可依”問題。從法律體系的視角看，法制化策略因應(yīng)了當(dāng)時的時代命題，為當(dāng)今的國家治理奠定了法治基礎(chǔ)。然而，法制化的規(guī)范主義姿態(tài)，難以契合改革初利益重組所致的不確定性，法制化在法律規(guī)則的發(fā)現(xiàn)和制定、規(guī)則體系的形式封閉和價值包容、法律規(guī)則的安定性和與時俱進等具體命題上，面臨兩難。從發(fā)展的視角看，由于法制化策略多關(guān)注具體制度，在些領(lǐng)域、?些層面省略了價值追問，未能在宏觀層面有效回應(yīng)社會分層趨勢與社會主義民主的內(nèi)在張力，回應(yīng)階層分化格局之下公民參與需求與政治體制的合法性需求。

　　綜上所述，作為協(xié)商體制替代的政治運動式的反官僚主義與缺乏實質(zhì)內(nèi)容的法制化構(gòu)造，均在某種程度上偏向于“社會主義民主共識”的某個側(cè)面，無法為“社會主義”與“民主共識”找尋到內(nèi)在關(guān)聯(lián)。尤其對于作為國家基本戰(zhàn)略的法治建設(shè)而言，如何尋找到與社會主義規(guī)定性和社會分層狀況相契合的道路，是國家治理的12 1個重大問題。在此意義上，推進法治中國建設(shè)，必須直面豐富的中國歷史傳統(tǒng)，從協(xié)商體制中汲取有效的資源。

　　二、社會主義協(xié)商民主作為法治中國建設(shè)的資源對作為國家基本戰(zhàn)略的法治建設(shè)而言，不能只將目光放在具體法律制度的建構(gòu)上，還須直面一個經(jīng)常被忽視的中國資源，那就是協(xié)商體制。汲取協(xié)商體制的有效資源，可以推進法治中國建設(shè)，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　的地位。在經(jīng)歷政治運動時期的短暫沉寂后，同時受到西方協(xié)商民主理論的影響，中國協(xié)商體制在實踐中發(fā)展出種新的形式，即社會主義協(xié)商民主。

　　西方的協(xié)商民主（deliberativedemocracy）理論，作為共和主義復(fù)興浪潮中的重要成果，其矛頭直指由選舉啟動的多元主義代議制。協(xié)商民主理論的邏輯是，多元主義代議制認可充滿經(jīng)濟不平等和力量懸殊現(xiàn)實的既存現(xiàn)狀，并通過人票的形式平等將這一不平等現(xiàn)狀固定于政治結(jié)構(gòu)中，從而固化了等級秩序。代議制淪為既存偏好的聚合機制，選舉投票成為各種偏好的討價還價，而獲勝的偏好自然傾向于壓制其他，處于弱勢的少數(shù)群體由此陷入所謂“多數(shù)的暴政”。①協(xié)商民主理論從民主的手段和目的兩個維度，試圖對上述弊端進行反思和超越。相對于代議民主高度形式化的人票和多數(shù)決的操作，協(xié)商民主模式的支撐條件較為復(fù)雜，即從現(xiàn)實不平等中剝離出的政治參與平等；參與人的理性和超越私利；協(xié)商過程的公開透明；共識可經(jīng)討論和溝通而形成。②就此而言，協(xié)商民主的比較大困境在于其可操作性。如果說政治參與的平等和協(xié)商的公開透明尚可通過程序安排得以實現(xiàn)，但如何確保參與人超越私利理性協(xié)商，而且，共識能否通過討論和溝通形成，在現(xiàn)實生活世界中，恰如休謨所言，理性也會成為情感的奴隸；如果一位代表受派系和短期利益的驅(qū)使，那么無論多少協(xié)商都無助于他們采取公正的立場。③即使哈貝馬斯通過有關(guān)協(xié)商民主的譯介，可參見約埃爾斯特主編：協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思，周艷輝譯，北京：中央編譯出版社，2009年；約翰德雷澤克：協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角，丁開杰等譯，北京：中央編譯出版社，2006年；凱斯R.桑斯坦：偏頗的憲法，宋華琳、畢競悅譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年。

　　桑斯坦將這一過程總結(jié)為協(xié)商過程、主體的政治平等、共識和公民精神。（CassR.）。1539-1590）另可參見詹姆斯博曼、威廉雷吉主編：協(xié)商民主：論理性與政治，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第3頁；李強彬、黃健榮：國外協(xié)商民參見約埃爾斯特主編：協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思，第6頁。

　　對理想溝通環(huán)境的主體間哲學(xué)的說明，①在一定程度上回應(yīng)了上述疑問，但讓政治祛除私利總是不太可能。既然在操作性上面臨窘迫，那么對于協(xié)商民主替代代議民主的過高期望就是不現(xiàn)實的。事實上，在現(xiàn)代社會，依賴于政治權(quán)威的決斷必不可缺，而選舉和投票正是這種決斷的權(quán)威形式。從現(xiàn)存政治結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀看，代議民主構(gòu)成基本框架，協(xié)商民主形成補足。

　　與西方相比，中國具有優(yōu)秀而獨特的協(xié)商民主資源，即曾經(jīng)發(fā)揮重大歷史作用的協(xié)商體制。即使在遭遇停滯的時期，協(xié)商體制因與傳統(tǒng)政治資源和現(xiàn)實政治運作的契合，仍潛移默化地發(fā)揮著作用。在政治運動時期，依據(jù)群眾路線發(fā)動的“反官僚主義”，雖然在很大程度上破壞了形成共識的安定環(huán)境與穩(wěn)定預(yù)期，但卻在對群眾的發(fā)動過程中，鼓勵群眾表達意見的傳統(tǒng)得以沉淀為社會主義制度鼓勵協(xié)商的政治文化。②改革開放后，政治協(xié)商制度恢復(fù)運行，民間與基層政治也發(fā)展出諸如民主懇談會、公眾評議制、基層群眾自治制度等以協(xié)商為主要運作方式的制度創(chuàng)新，基層實踐訓(xùn)練了公民協(xié)商民主的素養(yǎng)，塑造了協(xié)商的政治參與方向，從而對整體政治運作產(chǎn)生深遠影響。在世紀(jì)之交，隨著改革深化，諸種社會矛盾開始暴露，剛性的行政管理體制無法及時有效地應(yīng)對矛盾，基層自發(fā)探索的通過社會協(xié)商治理上訪的經(jīng)驗被中央吸收。此后，適應(yīng)市場多元格局的競爭性民主體制，由于市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的薄弱和政治管理體制的不成熟，在實踐中問題重重。中央敏銳意識到競爭民主的力所不逮，遂重提政治協(xié)商。這個過程，體現(xiàn)了中國協(xié)商民主與西方協(xié)商民主在目的上的差異，即中國協(xié)商民主更多地指向政治權(quán)威決斷的集思廣益，以拓展體制的包容性與開放性。美國學(xué)者奈斯比特觀察到，中國現(xiàn)行體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自上而下的指令與中國人民自下而上的參與相結(jié)合的“縱向民主”③而協(xié)商則是上下聯(lián)結(jié)的重要渠道。具體而言，協(xié)商指向的是對決策的事先審視與預(yù)先評估，以保證決策能夠擔(dān)當(dāng)共識。

　　哈貝馬斯采納了科恩關(guān)于協(xié)商程序的刻畫，并著眼于協(xié)商過程的政治性質(zhì)作了補充，建構(gòu)了協(xié)商和決策的理想程序。這一程序預(yù)設(shè)了作為其承擔(dān)者的一個聯(lián)合體，它同意公平調(diào)節(jié)其共同生活的條件。（參見哈貝馬斯：在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論，童世駿譯，北京：三聯(lián)書店，2003年，第378?379頁）這正是社會主義制度與自由主義制度的一個不同，社會主義系統(tǒng)鼓勵協(xié)商文化，使之具有不同于自由民主下發(fā)展起來的協(xié)商制度特征。在發(fā)展協(xié)商制度的過程中，社會主義的政治參與傳統(tǒng)成為一個有益的來源。（參見何包鋼、陳承新：中國協(xié)商民主制參見約翰奈斯比特、多麗絲奈斯比特：中國大趨勢：新社會的八大支柱，魏平譯，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2009年。

　　周恩來指出：“新民主主義的議事的特點之，就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使人家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協(xié)議。”（參見周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選，北京：人民出版社，1991年，第129頁）在政策層面上，2005年，中共中央頒布了中共中央關(guān)于進步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見，明確堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容，將政治協(xié)商納入決策程序，并使之成為一種制度。2006年，中共中央在中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見中首次明確提出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。‘’①2007年，中國的政黨制度白皮書首次正式使用了”協(xié)商民主“的概念，指出：”選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。經(jīng)過充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障比較大限度地實現(xiàn)人民民主，促進社會和諧發(fā)展?！阿趯嵺`中，人民政協(xié)從具有不同階級聯(lián)盟性質(zhì)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。③在這一過程中，政治協(xié)商的功能進一步發(fā)展，人民政協(xié)在公共決策方面的職能得到進一步確認，逐步形成會議制、提案制和反映社情民意制、委員視察制和調(diào)查研究制。在上述制度中，政協(xié)委員通過大會發(fā)言、界別分組會議討論和界別聯(lián)組會議討論，提交提案和反映社情民意等形式來進行協(xié)商、討論。通過上述制度，人民政協(xié)在發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督功能的過程中，溝通政府與人民，打破科層制所帶來的藩籬，在以人民代表大會制度為形式的選舉民主之外實行協(xié)商民主，凝聚社會主義民主共識，為新時期國家權(quán)力的運行提供基礎(chǔ)，為國家供給政治合法性。在理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會作出推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，指出，”協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)“。

　　不同于西方，協(xié)商民主在中國的實踐，需要回應(yīng)如下四個問題：一是社會主義這一規(guī)定性。在中國實踐協(xié)商民主，應(yīng)將其與社會主義意識形態(tài)建設(shè)結(jié)合起來。在西方，作為意識形態(tài)的資本主義在長期社會經(jīng)濟發(fā)展中建立起合法性認同，其協(xié)商民主理論雖主張以短期理性為內(nèi)涵的“樸素真理”為基礎(chǔ)，但實際上卻是以長期形成的資本主義意識形態(tài)為強大支撐，兩者在長期實踐過程中建立政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央研究室：人民政協(xié)重要選編下，北京：中央出版社、中國文史出版社，2009年，第793頁。

　　中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：中國的政黨制度，人民日報2007年11月16曰，第15版。

　　參見丁俊萍、宋儉：當(dāng)代中國社會變遷與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的拓展，政治學(xué)研參見李君如：在推進民主政治發(fā)展的大趨勢中健全人民政協(xié)協(xié)商民主，中國政協(xié)理起穩(wěn)固的關(guān)聯(lián)性。①在當(dāng)前我國的協(xié)商民主實踐中，如何建立起協(xié)商民主制度與社會主義意識形態(tài)的穩(wěn)固關(guān)聯(lián)，即“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，成為實踐這個制度所面臨的首要問題。

　　二是黨的領(lǐng)導(dǎo)這一規(guī)定性。中國共產(chǎn)黨為國家執(zhí)政黨，這一規(guī)定性使得確保執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)成為實踐協(xié)商民主制度的重要目標(biāo)。十八屆四中全會強調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義比較本質(zhì)的特征。如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元協(xié)商之間的內(nèi)在關(guān)系，成為實踐協(xié)商民主所需要處理的另一個重要問題。上述兩個規(guī)定性的存在，使得西方意義上的以代議民主為主導(dǎo)、協(xié)商民主為輔助的民主模式完全不適用于中國。西方的代議民主以競爭為核心，在強調(diào)效率以及秩序的政治價值要求下，這競爭性民主以及作為其輔助的協(xié)商民主無法為中國建構(gòu)民主共識，實現(xiàn)政府與公民良性互動的主要方式。盲目采用這民主模式，會引發(fā)在部分發(fā)展中國家所發(fā)生的政治動蕩和社會混亂。②如何確立中國特色的民主實現(xiàn)形式，保障執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是實踐協(xié)商民主所需要應(yīng)對的重要問題。

　　三是新中國的民主傳統(tǒng)。這傳統(tǒng)以人民代表大會和人民政協(xié)為主要組織載體，以人民代表大會制度以及以圍繞公共決策展開的黨派協(xié)商為內(nèi)核的政治協(xié)商為主要內(nèi)容。這一民主傳統(tǒng)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，形成“中國共產(chǎn)黨一人民代表大會一人民政協(xié)”的政治格局。在1982年憲法序言中，這格局得到完整表達。在當(dāng)前的民主實踐中，這一政治格局日趨完善，并構(gòu)成協(xié)商民主實踐的政治基礎(chǔ)和制度資源。

　　如何在這一格局當(dāng)中擴大群眾的政治參與，以及通過民主實踐，凝聚社會共識構(gòu)成協(xié)商民主實踐所需要處理的重要問題。

　　四是推進法治建設(shè)的內(nèi)在要求。改革開放之后，中國共產(chǎn)黨開始將法治作為治理國家的基本方略，將依法治國作為國家發(fā)展的主要目標(biāo)之。黨的十五大提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。十八屆三中全會將“推進法治中國建設(shè)”

　　確立為我國法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重要內(nèi)容。十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。凝聚共識是推進法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，法治建設(shè)是凝聚共識的主要方式。

　　協(xié)商民主的中國實踐需要以上述規(guī)定性為前提。從根本上講，上述規(guī)定性反映了社會主義對協(xié)商民主的功能性需求。社會主義是法治建設(shè)的政治基礎(chǔ)，無論是法治建設(shè)，還是作為其前提的協(xié)商體制，都需要以完善和發(fā)展中國特色社會主義為依歸。具體來說，社會主義協(xié)商民主首先需要以塑造國家政治合法性、塑造執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為主要目標(biāo)。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及國家的政治合法性是新時期國家推進法治建設(shè)的主要目標(biāo)之，也是保障法治建設(shè)順利發(fā)展、國家長治久安的主要基礎(chǔ)。其次，參見詹姆斯博曼、威廉雷吉主編：協(xié)商民主：論理性與政治，第6頁。

　　參見王紹光：民主四講，北京：三聯(lián)書店，2008年，第27頁。

　　法治方式是中國實踐協(xié)商民主的主要路徑選擇。協(xié)商民主制度是推進法治建設(shè)的內(nèi)在需求，因而在進行協(xié)商民主制度建設(shè)過程中，需要采取法治思維和法治方式，通過法治建設(shè)推動協(xié)商民主制度。比較后，人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商民主制度的主要組織載體，政黨協(xié)商需要成為協(xié)商民主制度運行的主要媒介。新中國的民主傳統(tǒng)以人民代表大會和人民政協(xié)為主要載體，政黨協(xié)商是新中國協(xié)商體制的主要內(nèi)容之一。新時期協(xié)商民主建設(shè)需要有效吸收這組織資源，繼承新中國民主傳統(tǒng)，凝聚民主共識。而人民政協(xié)應(yīng)該成為公民政治參與的法治機制。

　　（二）人民政協(xié)作為公民政治參與的法治資源近年來，國家積極進行協(xié)商民主建設(shè)，將協(xié)商民主制度同中國法治建設(shè)的特殊性結(jié)合起來，重視政黨在協(xié)商過程中的功能，人民政協(xié)逐漸成為公民政治參與的法治化機制。方面，人民政協(xié)實現(xiàn)第三次轉(zhuǎn)型，圍繞公共決策進行的黨派協(xié)商仍為其重要職能之一。①另一方面，聯(lián)結(jié)政府與公民，實現(xiàn)兩者良性互動，成為人民政協(xié)新的政治功能。在十八大以來黨的重要文件中，協(xié)商政治取代政治協(xié)商，以人民政協(xié)為主要組織進行的協(xié)商過程轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然膮f(xié)商主體遵循法治程序所展開的民主實踐。這一轉(zhuǎn)變使得黨派層面上的綜合協(xié)調(diào)機制以及以之為中介的公民政治參與機制，成為當(dāng)前中國政治協(xié)商的主要內(nèi)容。②其，在當(dāng)前中國的民主實踐中，人民政協(xié)由34個界別組成，協(xié)商政治因而體現(xiàn)為一種由各功能界別的政治代表之間就國家宏觀政策平等對話、辯論的過程。在這過程當(dāng)中，包含全體會議、常委會議、主席辦公會議等內(nèi)容的會議機制，以及大會發(fā)言制度、專題協(xié)商制度使得決策之前各界別的政協(xié)委員得以平等地參與公共政策的制定過程，自由表達意見，在合乎理性原則的協(xié)商中作出符合公共利益的相關(guān)決策。③其二，以這一機制為媒介，實現(xiàn)公民廣泛的政治參與。這個層面上人民政協(xié)的運作機制主要包含調(diào)研、考察等形式，該機制也包括人民政協(xié)組織發(fā)動政協(xié)委員、政協(xié)參加單位提出社會民意信息、視察報告，給黨和政府提出建議，以此實現(xiàn)公民與政府的良性互動。實際上，上述機制的存在使得人民政協(xié)擁有了實現(xiàn)公民政治參與的民主功能。例如，調(diào)研、考察形式的存在使得人民政協(xié)得以收集民意，反映社情，公民的政治參與通過人民政協(xié)得以實現(xiàn)，彌補選舉民主的弊端。④其三，在收集民意的過程中，協(xié)商民主原則使得公共理性成為規(guī)范對話、交流和溝通的主要基礎(chǔ)，從而找到公民意見的“比較大公約數(shù)”，達成民主共識。政治協(xié)商參見楊愛珍：民主黨派的政黨職能和政黨功能分析，中央社會主義學(xué)院學(xué)報2009參見王慧峰：充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)中的獨特作用訪全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如，人民政協(xié)報2012年12月18日，第1版。

　　的這一轉(zhuǎn)型使得人民政協(xié)成為實踐協(xié)商民主的主要組織載體，同時，也使得政治協(xié)商本身成為上述達成民主共識，實現(xiàn)政府與公民良性互動的主要方式。

　　人民政協(xié)的上述機制，有效補充了以社會主義代議民主為核心的人民代表大會制度的政治參與缺失問題。以代議民主為核心的人民代表大會制度通過表決賦予其所制定的公共政策以權(quán)威及合法性。但是，由于其以間接民主為形成方式，因此，在政策制定環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)充分的公民參與。通過人民政協(xié)的中介機制，在政策制定環(huán)節(jié)過程中，實現(xiàn)政策制定者同公民的頻繁互動，從而向政策制定過程輸送公民意志與利益，彌補人民代表大會制度在這個過程中的功能缺失。從法治中國建設(shè)的視角看，人民政協(xié)上述功能的發(fā)揮，解決了長期以來存在的公民立法參與不足的問題，而公民立法參與所生成的正當(dāng)性，還可以在執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用。

　　人民政協(xié)的上述機制，還以制度方式確立了對政治共同體合法性的可持續(xù)性供給。前30年社會主義意識形態(tài)構(gòu)成其合法性的主要基礎(chǔ)。①在協(xié)商民主實踐過程中，以政黨為媒介，以人民政協(xié)為載體，通過民意收集，實現(xiàn)廣泛的群眾參與，從而凝聚民主共識，將政治共同體的所有政治決斷建立在共識的基礎(chǔ)之上。這種共識的凝聚方式以法律規(guī)范為依據(jù)，因而具有強大且持續(xù)的合法性供給能力。從推進法治中國建設(shè)的視角看，這種“更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”形式，是保證了法治中國建設(shè)具有了群眾基礎(chǔ)，在法治成為人民共識的背景下，協(xié)商民主功能的發(fā)揮，可以進步凝聚這種共識，形成制度合力；二是為法治中國建設(shè)提供了發(fā)展動力，協(xié)商民主功能的發(fā)揮，使得國家的法治建設(shè)成為與公民生活息息相關(guān)的日常實踐，從而保證了法治中國建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　綜上，在推進法治中國建設(shè)的過程中，協(xié)商民主框架下人民政協(xié)的組織功能和政治功能應(yīng)得到進步認識和利用，法治中國建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視汲取協(xié)商民主這個中國具有獨特優(yōu)勢的資源；進而，應(yīng)將協(xié)商民主置入“中國共產(chǎn)黨一人民代表大會一人民政協(xié)”的格局中，明確其在憲法體制中的地位和功能，探討以協(xié)商民主為本土資源的法治中國建設(shè)的體制框架。

　　三、協(xié)商民主在憲法體制發(fā)展中的作用作為具有歷史傳統(tǒng)并可為當(dāng)代所用的政治資源，社會主義協(xié)商民主使命的實現(xiàn)，取決于能否有常態(tài)的法治化支撐。而推進法治中國建設(shè)的核心問題即在于確立法治中國建設(shè)的體制框架，由此鋪設(shè)符合中國現(xiàn)實和社會歷史文化傳統(tǒng)的發(fā)展道路。憲法作為協(xié)商民主的場域，同時作為法治中國的基礎(chǔ)，在實現(xiàn)二者的互動耦合中承擔(dān)參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：從總體支配到技術(shù)治理基于中國30年改革經(jīng)驗的重要作用。一方面，憲法明確了作為協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)的定位和功能擔(dān)當(dāng)，確立了協(xié)商民主發(fā)展方向；另一方面，憲法容納了作為社會主義協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)制度與人民代表大會制度，以及中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本規(guī)定性。

　　反過來，協(xié)商民主在憲法體制中也發(fā)揮重大作用，它不僅耦合了憲法體制的內(nèi)在邏輯，而且在憲法體制發(fā)展中承擔(dān)重要功能。協(xié)商民主在憲法體制發(fā)展中作用的發(fā)揮，使得憲法體制成為法治中國建設(shè)的比較為優(yōu)化體制框架，進而推進法治中國建設(shè)沿著體制框架良性運轉(zhuǎn)，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　上述兩種理解未能正視憲法序言、正文與憲法實踐的緊密關(guān)聯(lián)。從包括是，我國的憲法體制，表現(xiàn)為從中國實踐中提煉出的“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的結(jié)構(gòu)，協(xié)商民主在這個結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了耦合的作用。

　　其，當(dāng)代中國法治體制與西方的本質(zhì)差異，在于政黨在法治體制中的作用及其對法治體制的塑造。新中國成立以及建設(shè)的過程表明，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，只能以中國特色政黨理論來解釋。從憲法文本的角度，依據(jù)憲法序言前五段關(guān)于新中國成立史的描述所展現(xiàn)的結(jié)構(gòu)邏輯，新中國是通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命建立的，即“由政黨建構(gòu)新中國”的模式，迥異于一些西方國家的“先成立國家后有政黨”。這順序的差異，意味著中國語境下的政黨，主導(dǎo)著從“建國”

　　到“治國”的轉(zhuǎn)換，而其在新中國成立過程中獲取的合法性資源，構(gòu)成由其主導(dǎo)的參見強世功：中國憲法中的不成文憲法理解中國憲法的新視角，開放時代參見陳端洪：制憲權(quán)與根本法，北京：中國法制出版社，2010年，第303?304頁。

　　憲法體制建構(gòu)和運行的常態(tài)政治過程的合法性基礎(chǔ)。在這一語境下，執(zhí)政黨必然以某種身份和方式進入政權(quán)組織。而憲法則以根本法的形式反映了黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國的這過程，確立了在歷史和人民選擇中形成的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國憲法體制的基礎(chǔ)，但并非意味著執(zhí)政黨擁有無限制的權(quán)力。這里有必要區(qū)分“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“依法執(zhí)政”和“依法行政”?，F(xiàn)行憲法序言對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了確認，主要體現(xiàn)為三個方面：黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命建立了新中國（憲法序言第5段）；黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)建設(shè)（憲法序言第7段）；黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作與政治協(xié)商（憲法序言第10段）。上述三類憲法規(guī)范的意義在于，提供了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲法依據(jù)，同時明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍，亦確證了黨對于國家的政治領(lǐng)導(dǎo)方。這是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。①而“依法執(zhí)政”，是指黨與國家政權(quán)體制的關(guān)系，其實質(zhì)是將黨的意志貫徹到國家政權(quán)體制中。因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)，并非是黨對社會事務(wù)的直接干預(yù)，而是黨通過特定的邏輯及由此指引的體制構(gòu)建，將其意志經(jīng)由國家政權(quán)組織升華為國家意志，進而達成其政治目標(biāo)的過程。依法執(zhí)政，就是黨通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等方式，確保黨的意志對國家政權(quán)體制的指引性。在“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”結(jié)構(gòu)下，“執(zhí)政黨一政權(quán)”是將黨的意志貫徹至政權(quán)組織的“執(zhí)政”關(guān)系，“政權(quán)一人民”則是政權(quán)組織履行職責(zé)處理社會事務(wù)的“行政”關(guān)系，執(zhí)政與行政構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)的兩個邏輯過程。

　　其三，關(guān)于黨將其意志賦予國家政權(quán)組織，而國家政權(quán)組織貫徹落實黨的意志的根據(jù)，黨建理論認為，黨的意志代表了比較廣泛人民的利益；比較近有政治憲法學(xué)提出，黨享有一種宣示真理的代表性職能，這個代表性使其具備了絕對的領(lǐng)導(dǎo)資格。

　　實際上，在有關(guān)黨的意志為何可上升為國家意志這一問題上，一種有力的解釋具有豐富的政治實踐經(jīng)驗，且可在憲法序言中得以確證的制度話語被忽視，這就是多黨合作與政治協(xié)商統(tǒng)一戰(zhàn)線。在社會分化的背景下，人民形成多種階層和界別，經(jīng)由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商統(tǒng)一戰(zhàn)線而形成的階層和界別協(xié)商，恰恰是形成共識的制度過程。這協(xié)商民主的實踐，將多元階層和協(xié)商轉(zhuǎn)化為固定的并可反復(fù)適用的憲法程序，以程序消解難以調(diào)和的價值沖突，通過過程民主實現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的多重反思性和可接受性，由此具有廣泛的認同感。因而，執(zhí)政黨的正當(dāng)性，即代表比較廣泛人民利益，實質(zhì)源于其所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商這協(xié)商民主過程，這正當(dāng)性過程，實質(zhì)是民主與集中的二元融合彰顯。而人民政協(xié)作為制度載體，在憲法體制中實就此而言，并不存在所謂黨大抑或法大的問題，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這是有憲法基礎(chǔ)和憲法依據(jù)的。

　　際上擔(dān)負著確證共識、輸送正當(dāng)性資源的重要功能。①這也有助于理解為何人民政協(xié)不屬于國家機構(gòu)（憲法正文第三章“國家機構(gòu)”未規(guī)定人民政協(xié)）的原因。

　　其四，群眾路線在憲法體制中的定位。在這體制中，執(zhí)政黨通過人民政協(xié)的協(xié)商民主過程代表了比較廣大人民的利益，但并不就具體事務(wù)與人民發(fā)生直接法律關(guān)系。這是因為，方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)；另方面，在這體制中，國家政權(quán)組織通過“行政”與公民（個體意義上的人民）發(fā)生法律關(guān)系。這是黨政分離的要求和體現(xiàn)。然而，為保證國家政權(quán)組織對執(zhí)政黨意志的貫徹，同時為抑制政權(quán)組織的官僚主義，有必要通過執(zhí)政黨與人民的直接聯(lián)系對“政權(quán)一人民”形成有效制約。在制度層面上，這就是群眾路線。而且，在“執(zhí)政黨一人民”基于協(xié)商民主而形成的利益代表關(guān)系上，群眾路線可以有效突破階層固化的藩籬，拓展協(xié)商民主的廣度和深度。因此，作為“黨群協(xié)商”的群眾路線，其在“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”

　　的憲法體制中的功能是多重的，應(yīng)被納入?yún)f(xié)商民主的范疇。

　?。ǘ﹨f(xié)商民主在憲法體制中的功能以人民政協(xié)為重要渠道的社會主義協(xié)商民主實際承擔(dān)著重要功能。對其功能的具體闡釋，可糾正當(dāng)前關(guān)于人民政協(xié)的認知誤區(qū)，明確其在推進法治中國建設(shè)中的地位和作用。具體而言，人民政協(xié)在憲法體制中承擔(dān)如下功能。

　　主權(quán)獲得導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織載體的人民政協(xié)，解決了人民何以擁有權(quán)力的前命題，在此基礎(chǔ)上人民才有權(quán)力選舉產(chǎn)生人民代表大會管理國家。這是人民民主專政的辯證邏輯，也是堅持四項基本原則的憲法邏輯。

　　現(xiàn)行憲法第三章“國家機構(gòu)”，作為憲法對國家權(quán)力進行分配所形成的權(quán)力機制，是憲法體制的一個重要構(gòu)成。將國家機構(gòu)歸結(jié)為人民代表大會制度無疑是正確的，但應(yīng)注意憲法關(guān)于“國家機構(gòu)”的規(guī)定僅限于國家機構(gòu)組織法的描述，并未闡明人民代表大會的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國憲法作為自足的體系，必然蘊含著套闡述這正當(dāng)性基礎(chǔ)的機制。憲法總綱部分第2條規(guī)定的人民主權(quán)原則作為憲法調(diào)整政治生活的基本原則，與第三章遙相呼應(yīng)。同時，總綱部分的人民主權(quán)原則是種形而上的概括性描述，存在主權(quán)來源的前提性問題。對此，憲法序言第1一5段有明確交待：在對新中國成立歷史的一系列歷史事實進行描述后，憲法①高全喜提出八二憲法表達的人民主權(quán)的空間結(jié)構(gòu)，即共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會和政治協(xié)商會議，分別從不同的層次和以不同的方式，橫向分享著人民主權(quán)的憲法功能，并將此結(jié)構(gòu)稱為存在于中國政體之下的“復(fù)合代表制”。（參見高全喜：政治憲法學(xué)視序言宣告：“從此，中國人民掌握了國家的權(quán)力，成為國家的主人。

　　我國憲法序言表達了一種完全不同于西方國家立基于社會契約論的選舉民主的“人民主權(quán)”觀念。①這一憲法的歷史，從歷史維度表明了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下選擇社會主義道路、進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然性。如喻中所言：“（憲法序言這一歷史事實）的精心排列與組合，足以轉(zhuǎn)化為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的歷史規(guī)律，當(dāng)過去的事實上升為普遍性的規(guī)律，歷史也就變成了邏輯與哲學(xué)，這時候，歷史就不僅僅是對過去的記錄，而是真理的載體，或者說就是真理本身，依據(jù)這樣的真理而寫成的憲法、安排的政治，其正當(dāng)性就有了個堅實的基礎(chǔ)與起點?！雹趹椃ㄐ蜓杂嘘P(guān)歷史正當(dāng)性的規(guī)定表明，中國憲法及政治制度體系的正當(dāng)性，并非基于選舉式的代議民主獲得，而是如憲法序言第10段所總結(jié)的，通過基于由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者和擁護國統(tǒng)一的愛國者所組成的廣泛的愛國統(tǒng)戰(zhàn)線以及作為組織載體的中國人民政治協(xié)商會議所發(fā)揮的歷史作用來達成的。由此，作為新中國政治制度體系的權(quán)力正當(dāng)性來源機制，人民政協(xié)制度在憲法體制中的地位就此得以明確，進而據(jù)此展現(xiàn)中國憲法體制所確立的主權(quán)結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則，為全面深化改革明確方向。

　　參與決策的實質(zhì)過程權(quán)力機關(guān)是主權(quán)的代理機構(gòu)。中國憲法體制所確立的人民代表大會制度，以代議民主的方式獲得權(quán)力機關(guān)的憲法定位，是主權(quán)決策機構(gòu)。從現(xiàn)實政治觀察，這一憲法定位規(guī)定了人大的實踐，而憲法序言確立了“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這根本法則，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過人民政協(xié)基礎(chǔ)上的多黨合作與政治協(xié)商，形成實質(zhì)性的國家決策。

　　人民主權(quán)的決策機制集中彰顯了主權(quán)的憲法結(jié)構(gòu)。需要注意，人民主權(quán)的正當(dāng)性證成機制，包括“奠基式”的一次性和持續(xù)性兩種合法性供給機制，分別對應(yīng)革命獲得主權(quán)，是人民主權(quán)一次性的“奠基式”獲得，這是從革命狀態(tài)向常規(guī)國家狀態(tài)轉(zhuǎn)型的必然之舉。從憲法序言的規(guī)定看，在憲法序言前五段完成了正當(dāng)性一次性證成的任務(wù)之后，憲法序言通過對黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)建設(shè)的現(xiàn)狀和這一社會契約論的國家正當(dāng)性建構(gòu)，主要由洛克完成。（參見洛克：政府論下，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年）美國憲法體制即表達了此種框架。

　　這區(qū)分，實際針對的是由選舉啟動的代議民主。選舉是正當(dāng)性的次授權(quán)，而在代議民主下，獲得授權(quán)的代議機關(guān)卻可輕易背離授權(quán)，人民在選舉期限內(nèi)無任何制約手段。這正是阿克曼所批評的一元民主制。在此，本文的區(qū)分在某種程度與阿克曼的二元民主制有相通之處，但具體論證和思想內(nèi)涵完全不同。（參見布魯斯阿克曼：我們?nèi)嗣瘢旱旎?，汪慶華譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年）未來期許，確證持續(xù)性的正當(dāng)性供給。在常規(guī)國家運行狀態(tài)下，其持續(xù)性地享有須仰賴于制度化的形式。一般認為，在中國憲法體制下，這制度化的形式便是由人民選舉代表組成人民代表大會行使主權(quán)，但是這種認識忽視了作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度載體的人民政協(xié)。

　　在很大程度上，這種忽視源于對憲法結(jié)構(gòu)的誤解，即側(cè)重于憲法正文，而無視憲法序言，遑論憲法正文與憲法序言的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。作為個整體的結(jié)構(gòu)，憲法序言確認了黨的領(lǐng)導(dǎo)的范圍和方式。依據(jù)憲法序言第10段的表達，黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商，是黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)建設(shè)的主要依靠。

　　這依靠，不僅是簡單的支持與幫助關(guān)系。更深刻的憲法邏輯在于，正是黨所領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商，將黨關(guān)于社會主義事業(yè)建設(shè)的重大戰(zhàn)略方針，從黨自身的意志，升華而成基于協(xié)商的共識。這一升華，源自于作為主權(quán)者的“人民”基于政治理念、歷史使命和階級利益基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代表力量的廣泛代表性。①而這黨派和人民團體，僅為社會部分行業(yè)（主要是科教文衛(wèi)）和主要界別的代表，社會大眾在這升華過程中是缺位的。由此，此時升華而成的共識，仍需進入代議程序，以比較終形成國家意志。當(dāng)然，進入代議程序，不僅是期望多數(shù)決來獲得形式上的法律效力，更是對這一協(xié)商而成的共識的社會檢驗，以協(xié)調(diào)社會協(xié)商與共識基礎(chǔ)之間可能存在的緊張。在此意義上，人民政協(xié)與人民代表大會構(gòu)成主權(quán)決策的二元結(jié)構(gòu)，這一主權(quán)結(jié)構(gòu)有機串聯(lián)起憲法序言與憲法正文。

　　目前的問題是，這一二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運作機理如何，如何發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，人民政協(xié)面向的是具有基于相同利益訴求和相同社會地位的人群所形成的人民階層；而人民代表大會制度則將人民視為平等的公民個體，公民出身、財產(chǎn)、社會地位等方面的差別均被排斥在外。在改革開放以來形成的社會分化和多元情景下，具有明確利益一致性的社會階層確已形成；公共政策的制定往往受到各方利益博弈的實質(zhì)影響。②因而，在公共政策的制定過程中，以階層為依托的各方協(xié)商，是公共政策的核心過程，它的主要目的是為了防止公共決策的利益部門化和地方保護，而貫穿于公共決策起草、論證、協(xié)調(diào)和審議的全部過程中；而公共政策的法律效力，雖取決于人民代表的票決，但人民代表依然抹不掉階層代表參見強世功：中國憲法中的不成文憲法理解中國憲法的新視角，開放時代大）的二元主權(quán)結(jié)構(gòu)。（參見韓秀義：闡釋一個真實的中國憲法世界以“憲法常夏勇認為，使用階級概念是社會主義憲法的個特色，階級階層結(jié)構(gòu)的變化對治理結(jié)構(gòu)和治理資源的變化提出了要求。（參見夏勇：中國憲法改革的幾個基本理論問題，中國社的色彩。換言之，人民代表大會的權(quán)威決策，其中一個重要維度依然是階層間的協(xié)商。不過，公共決策產(chǎn)生法律效力，必須依賴形式上的多數(shù)決。據(jù)此而論，階層意義上的公民與普遍平等的公民，以及二者分別對應(yīng)的決策機制，在某種意義上是彼此依賴互為印證的關(guān)系。如果民主協(xié)商是公共政策制定的重要過程，而人大代表票決所產(chǎn)生的法律效力，則是制定后的公共政策由以獲得強制性效力的基本保證。就此而言，所謂的”人民代表大會虛置“，并非指人民代表大會職能的虛置，而是在社會分化背景下有關(guān)公共決策制定的實質(zhì)性協(xié)商過程和票決效力的有機結(jié)合。而貫穿其中的階層協(xié)商，表明人民政協(xié)參與決策的實質(zhì)功能與人民代表大會制度，實是當(dāng)代中國公共決策機制的體兩面”。因而，用所謂代議民主或選舉民主的視角理解中國憲法體制的主權(quán)結(jié)構(gòu)是片面的。有關(guān)決策的主權(quán)機制，其核心在于以協(xié)商民主為內(nèi)涵、并由代議民主賦予法律效力的二元結(jié)構(gòu)。①理解這一二元結(jié)構(gòu)，就可理解另纏繞于我國政治發(fā)展的命題，即執(zhí)政黨與人民代表大會的關(guān)系。傳統(tǒng)觀點對此的解釋，一般是從執(zhí)政黨所代表人民的比較廣泛性，尋求執(zhí)政黨與人大代表結(jié)構(gòu)的契合。②這一解釋未能深入執(zhí)政黨和人民代表大會的內(nèi)在運作機制，不具有說服力。以階層代表為主體的政治協(xié)商，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的包括界別、民主黨派等各個層次的代表的協(xié)商。這一協(xié)商是公共決策的實質(zhì)過程，將執(zhí)政黨的意志與社會階層的訴求，經(jīng)由程序合理、環(huán)節(jié)完整的民主體系，整合為關(guān)于國家重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題的“政治決斷”，也即施米特所言的“絕對意義的憲法”，并經(jīng)人民代表大會票決所彰顯“相對意義的憲法”③成為形式民主與實質(zhì)民主兼具、民主與集中并存的公共決策。基于此，執(zhí)政黨與人民代表大會的關(guān)系，實際是經(jīng)過政協(xié)而形成有機串聯(lián)，構(gòu)成中國特色的決策體制。

　　民主監(jiān)督般認為，基于人民政協(xié)的非國家機構(gòu)性質(zhì)，其所承擔(dān)的“民主監(jiān)督”功能屬于社會監(jiān)督，并無法律約束力；但由于政協(xié)的特殊地位，又不同于其他社會監(jiān)督方式，比如政協(xié)委員可以列席人大會議，可以組織視察，可以對政府提出詢問，等等。這一關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的功能認知是模糊的。從憲法體制的整體功能角度而言，民主監(jiān)督需立足于政權(quán)體制范圍內(nèi)的權(quán)力機構(gòu)監(jiān)督，可以是專門監(jiān)督機構(gòu)德沃金在自由的法：對美國憲法的道德解讀中，區(qū)分了統(tǒng)計意義上的集體行為（數(shù)量上的多數(shù)）與團體意義上的集體行為（群體共識），以此分別對應(yīng)多數(shù)主義民主和合憲性民主。按此邏輯，人民代表大會制度下的代議民主可以稱為多數(shù)主義民主，而協(xié)商民主的意蘊則為合憲性民主。（參見羅納德德沃金：自由的法：對美國憲法的道德解讀，劉麗君譯，上海：上海人民出版社，2013年，第17?18頁）參見卡爾施米特：憲法學(xué)說，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年，第4頁。

　　或相互監(jiān)督設(shè)計，另1方面則需廣泛引入基于直接民主的社會監(jiān)督，保證社會監(jiān)督與政權(quán)體制的有機銜接。社會監(jiān)督是直接民主形式，人民政協(xié)顯然與此不符。

　　人民政協(xié)的民主監(jiān)督功能，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度的有機構(gòu)成。因此，政協(xié)的民主監(jiān)督，并非泛化式的包管切，而是有其范圍限制，即對多黨合作與政治協(xié)商過程的監(jiān)督。這監(jiān)督有三個內(nèi)容：第，民主黨派和社會團體對中國共產(chǎn)黨在多黨合作與政治協(xié)商中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督總是對應(yīng)存在，監(jiān)督是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的制約機制之一。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，即政治方向、政治原則和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。政治方向和政治原則屬于黨的意識形態(tài)領(lǐng)域，自無必要監(jiān)督。民主黨派和社會團體針對重大方針政策的提出建議權(quán)、審議權(quán)等，既是政治協(xié)商的主要內(nèi)容，也屬于廣義的監(jiān)督；政策施行后的效果評估和相應(yīng)調(diào)整建議，則是民主監(jiān)督的主要方式。第二，人民政協(xié)對于人民代表大會的監(jiān)督。人民政協(xié)通過政治協(xié)商完成了公共決策的過程，再由人民代表大會票決，政協(xié)委員可以列席人民代表大會會議。第三，政協(xié)內(nèi)部的相互監(jiān)督，這對于政治協(xié)商基本秩序的維系是極為必要的。

　　由上觀之，政協(xié)的民主監(jiān)督，并不僅限于狹義的批評建議，而是貫穿于多黨合作與政治協(xié)商的過程中。在很大程度上，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治協(xié)商的延伸：一方面，在政治協(xié)商過程中，民主監(jiān)督的存在，可以有效維持政治協(xié)商的基本秩序，提升政治協(xié)商的協(xié)商質(zhì)量；另一方面，民主監(jiān)督可以作為經(jīng)歷實質(zhì)協(xié)商和人大票決的公共決策過程的延續(xù)，可以有效緩解人大票決與政治協(xié)商的潛在張力。

　　四、結(jié)面對中國的法治和憲法實踐，西方的理論注定是蒼白無力的。從豐富的中國法治和憲法實踐中提煉出科學(xué)的理論，是中國法學(xué)走向自主性的必由之路，也是推進法治中國建設(shè)的思想資源之所在。這正是十八屆四中全會探索建設(shè)中國特色社會主義法治體系的意蘊所在。以一種自主的眼光觀察中國，一個無從繞開的問題就是執(zhí)政黨與國家、人民的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，中國的政黨是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義比較本質(zhì)的特征，是社會主義法治比較根本的保證”。

　　理解這一邏輯前提，中國的政治實踐、法治發(fā)展和憲法實施方可獲得自洽性解釋，法治中國建設(shè)的路徑方可超越西方視野，得以探尋自主之道。

　　黨的十八大報告和十八屆三中全會決定所系統(tǒng)闡述的協(xié)商民主理念及其宏觀制度設(shè)想，是此種自主性探索的彰顯。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中強調(diào)，協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。①在中國，協(xié)商民主塑造了政治運行的基本框架，構(gòu)成當(dāng)代法治中國建設(shè)的“路徑依賴”。實際上，中國協(xié)商政治的傳統(tǒng)始終在發(fā)揮其對法治體制的塑造作用。只不過一些學(xué)者已經(jīng)習(xí)慣戴著西方理論和制度實踐的有色眼鏡，因而對此習(xí)慣性淡漠。

　　正視中國執(zhí)政黨與國家、人民的關(guān)系命題，就會發(fā)現(xiàn)，中國的憲法體制，是對權(quán)體制和人民權(quán)利的憲法正文之間，基于協(xié)商民主的理念和多黨合作與政治協(xié)商的人民政協(xié)的載體的關(guān)聯(lián)，得以形成融貫的結(jié)構(gòu)。在上述憲法體制中，執(zhí)政黨意志之所以升華為國家意志，不僅源于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命建立新中國而獲得的歷史正當(dāng)性，更是基于協(xié)商民主的制度實踐，經(jīng)由多黨合作與政治協(xié)商，將黨的意志與社會階層的意志整合，進而獲得政治認同和正當(dāng)性。因而，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的人民政協(xié)（或稱統(tǒng)一戰(zhàn)線），構(gòu)成社會主義民主共識的實質(zhì)載體，也是實質(zhì)性的政治決斷，由此與以人民代表大會制度為核心的國家政權(quán)體制，形成“絕對憲法”與“相對憲法”的銜接關(guān)系。此點可以解釋執(zhí)政黨政治領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)蘊含，并正確理解“執(zhí)政黨一政權(quán)一人民”的結(jié)構(gòu)，據(jù)此闡明以人民政協(xié)為載體的協(xié)商民主與國家政權(quán)體制遵循的代議民主的內(nèi)在邏輯，并明確群眾路線作為執(zhí)政黨和人民的直線關(guān)聯(lián)在憲法體制中的地位和作用。協(xié)商民主是法治中國建設(shè)的重要資源，其耦合了中國憲法體制的內(nèi)在邏輯，在憲法體制發(fā)展中發(fā)揮重要功能，由此，法治中國建設(shè)所依賴的體制框架得以清晰展現(xiàn)。

　　〔責(zé)任編輯：劉鵬責(zé)任編審：趙磊〕①習(xí)近平：在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話（2014年9月21日），人民日報2014年9月22日，第2版。

　　1毛澤東有關(guān)歷次運動的論述表明，在“三反”、1957年全黨整風(fēng)、1963年社會主義教育運動中，“官僚主義”均是運動反對的一個方面。（參見中共中央研究室編：毛澤東傳：1949一1976下，北京：中央出版社，2003年）參見吳毅：村治變遷中的權(quán)威與秩序一一20世紀(jì)川東雙村的表達，北京：中國社會科學(xué)出版社，2002年，第134頁。